מחקרי רגולציה - כרך ז'

השלטון המקומי בישראל: בצומת ביזור הסמכויות - איריס סורוקר ודנה נייער

דומה שלא ניתן להפריז בהשפעתה של הרשות המקומית על רווחת הפרט. במסגרת תחום שיפוטה, רשות מקומית עוסקת במגוון רחב של תחומים הנוגעים במישרין לענייני הפרט ולחברה שבה הוא מתנהל: רישוי עסקים, תכנון ובנייה, חינוך, רווחה, בריאות, תברואה, תחבורה, תרבות וספורט. הרגולציה העירונית בנושאים אלה מעצבת את חיי היום יום של תושבי העיר.

כשמדברים על השלטון המקומי במדינת ישראל – חשוב להבין כי אין מדובר באמת בשלטון במובן המקובל במדעי המדינה. מערכת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי היא מורכבת, והדעה הרווחת היא כי מדינת ישראל היא בין המדינות הריכוזיות בעולם.
גם כיום, הרשויות המקומיות בישראל מתנהלות מכוח חקיקה מימי המנדט הבריטי, שלא היה מעוניין לאפשר ל"ילידים" סמכות עצמאית ולכן דרש פיקוח הדוק של הנציב העליון. המנדט הבריטי הסתיים, הנציב העליון עזב את הארץ והוחלף בשר הפנים, אך החקיקה נותרה בעינה.

"ההתקדמות המרשימה של הדמוקרטיה המקומית והאזורית הייתה החידוש העיקרי של הדמוקרטיה של המאה ה־20". אלה מילות ההקדמה לאמנה האירופית לשלטון עצמי מקומי שנחתמה בשנת 1985 בידי מועצת אירופה. האמנה נפתחת בהצהרה שיש להכיר בעקרון הממשל העצמי המקומי בחקיקה של כל מדינה, ובמידת האפשר גם בחוקה. שלטון עצמי מקומי, הבליטה המועצה, מבטא את זכותן ואת יכולתן של רשויות מקומיות להסדיר ולנהל באחריותן חלק ניכר מענייני הציבור לטובתה של האוכלוסייה המקומית.

ניר ברק וניר מועלם

מאמר זה בוחן שינויים עכשוויים במערכת היחסים שבין ערים לבין השלטון המרכזי בישראל על רקע של עלייה במופעי אוטונומיה עירונית בישראל. נתייחס ביתר פירוט לשני היבטים מובחנים מבחינה אמפירית ותאורטית: 1) האופן שבו שלטון מקומי־עירוני מפעיל את יכולותיו הניהוליות והתכנוניות, ללא תלות בהתערבות מצד השלטון המרכזי; 2) האופן שבו שלטון מקומי־עירוני מפעיל את כוחו הפוליטי מול השלטון המרכזי. בעוד ערים מאופיינות בדרך כלל לא כישות פוליטית, אלא כיחידת משנה של המדינה המתפקדת כצומת חברתי־כלכלי, הרי שכיום הערים הופכות יותר ויותר לשחקניות פוליטיות עצמאיות למחצה. בהתחשב בתפקידן החדש, ערים עוסקות כיום בתחומי מדיניות הקשורים באופן מסורתי לפעילות המדינה או למערכת הפוליטית העולמית, כמו הגירה ושינויי אקלים. אומנם התפתחויות אלה מביאות את האוטונומיה העירונית לקדמת המחקר החברתי והפוליטי, אך חסרה הבנה מעמיקה יותר של האופן שבו אוטונומיה זו באה לידי ביטוי בקביעת מדיניות עירונית.

אראלה המילטון, נורית אלפסי והנרייט דהאן־כלב

מטרת המחקר מושא מאמר זה היא לבדוק מה הסיבות שבשלן רשויות מקומיות בוחרות לקדם תהליכי התחדשות עירונית: מאמר זה סוקר מחקר שבחן את הדרך שבה בעלי תפקידים ברשות המקומית תופסים את תהליכי ההתחדשות העירונית (להלן: תה"ע) באותה רשות. המחקר בחן חמש ערים בישראל שבהן מתקיימים תה"ע. בערים אלה נבדקה תפיסתם של נבחרי ציבור, של אנשי מקצוע מתחום ההנדסה המועסקים ברשות ושל אנשי מנהלת להתחדשות עירונית לגבי התהליך. המחקר מתמקד בקבוצות של בעלי תפקידים "רשמיים" בתהליך, ועל כן לא תובא במאמר התייחסות לתפיסתם של בעלי הנכסים המושפעים מהתהליך.

שרון אשל, אורן יפתחאל וטליה מרגלית

מנגנון הסכמי הגג, שהיווה חלק מהמענה למשבר הדיור של 2011, נועד להגדיל באופן משמעותי את היצע הדיור על ידי נטרול התנגדותן של רשויות מקומיות לבנייה למגורים בשטחן. בעסקה שבין הצדדים הרשות מסכימה לשיווק אלפי יחידות דיור בשטחה, ואילו הממשלה מעבירה לה חלק מהכנסות השיווק לטובת הקמת תשתיות. עסקאות כאלה, שבהן לכל אחד מן הצדדים יש מטלות ורווחים והמונעות משיקולי רווח יזמי ותקציבי, אפיינו בעשורים האחרונים את העיר הנאוליברלית, אך בעקבות משבר הדיור "עלו מדרגה" (rescaled) לרמה הארצית. מחקר זה מראה כי בדומה לעסקאות התכנוניות הנפוצות כיום בתכנון בישראל, אשר מעמיקות את אי־השוויון, גם הסכמי הגג מרחיבים את הפערים הקיימים בין רשויות חלשות לחזקות.

 ערן רזין בהשתתפות ליהיא לוזון-ברנן

הארנונה שלא למגורים היא מקור הרווח העיקרי של הרשויות המקומיות בישראל, אך ביקוש גבוה למגורים לעומת גידול מתון יותר בשטחי תעסוקה מעלים ספקות אם מודל המימון הנוכחי יכול להמשיך להתקיים. מודל זה מייצר תכנון עודף של שטחי תעסוקה משיקולי בסיס מס, מעצים פערים בין רשויות מקומיות ומשבר הקורונה חידד את פגיעותו לעליית המסחר המקוון והעבודה מרחוק. המאמר עוסק בשינוי הנדרש במשק הכספי של הרשויות המקומיות ומתמקד בשאלת צמצום הפערים בתעריפי הארנונה בין מגורים לעסקים, באמצעות ניתוח נתונים כספיים וראיונות עם מומחים ובעלי תפקידים המייצגים את בעלי העניין, שסייעו לגבש תובנות לגבי חלופות לשינוי וחסמים למימושן.

שלמה בכור, דויד סיוון־סרוסי

מדיניות הקצאת המשאבים למערכות שירות ציבורי מורכבות היא סוגיה המחייבת שקיפות ולעיתים קרובות גם איזון בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי. מדיניות ברורה ומוסכמת מפחיתה מתחים, מצמצמת פערי אפקטיביות ומאפשרת הכוונה של הקצאת המשאבים לשיפור מתמיד של השירות הציבורי. כלים להקצאת משאבים שיטתית, המכוונת להשגת אפקטיביות כוללת, לא התפתחו דיים. מאמר זה מתמודד עם האתגר במערכת שירות ציבורי מורכבת מאוד, התחבורה הציבורית בישראל (להלן תח"צ).

יורם עידה וגל טלית

מאמר זה בוחן את האפשרות לשלב שחקנים חדשים במערך הקיים של הספקת שירותי התחבורה הציבורית באוטובוסים בישראל. הכוונה לשלב במערך זה, המתנהל מזה שנים ארוכות ברמה הארצית, גם שחקנים ברמה המקומית, כמו האשכולות האזוריים שהחלו לפעול בישראל בשנים האחרונות. תחבורה ציבורית בכלל, ושירותי האוטובוסים בעיקר, נחשבים לשירות חיוני שיש לספקו ברמה נאותה לכל תושב, בעיקר לאלה המוגדרים כ"תלויי תחבורה ציבורית" וזאת על מנת לספק להם ניידות ונגישות הנדרשת לקיום אורח חיים תקין. נוכח זאת, השירות מסופק במדינות רבות ברחבי העולם באמצעות גורמי הממשל. ברוב המדינות המפותחות, השירות מסופק באמצעות רשויות תחבורה ברמה האזורית־מטרופולינית. בישראל, לעומת זאת, השירות מסופק באופן ריכוזי על ידי רשות תחבורה ארצית שקובעת את אופן הספקת השירותים בכל רחבי המדינה. במצב זה, עקב הריחוק הקיים בין רשות התחבורה לבין משתמשי התחבורה הציבורית ברחבי הארץ, השירות המסופק אינו מיטבי.

יוסי דסקל

תחבורה מסילתית מתקיימת בעולם כבר למעלה ממאה וחמישים שנים, לאורך שנים אלה ובכל המדינות שאימצו פתרונות תחבורתיים הייתה מעורבות ממשלתית נרחבת בהפעלת רכבות לרווחת הציבור. כיום משולבת התחבורה המסילתית המודרנית כמוצר ציבורי חיוני ויעיל ברחבי העולם. מדינות שמנצלות את הנוכחות המסיבית של התחבורה המסילתית במרחב הציבורי זוכות ליתרונות רבים: הטבה במצבו של הפרט, שיפור באיכות חיים, בכלכלה, במרקם החברתי, צמצום פגיעה בחיי אדם בתאונות דרכים, סיוע בהפחתת זיהום האוויר וכדומה.

אליאור כורם

בכל מכרז ציבורי נעשה שימוש בשיטה לדירוג ההצעות המוגשות במכרז. בחירה בשיטת דירוג נכונה יכולה להניב תועלת רבה לעורך המכרז. מנגד, בחירה בלתי מושכלת בשיטת דירוג עלולה להביא לתוצאות גרועות עבור עורך המכרז. הספרות הכלכלית והפסיקה מגלות תובנות חשובות, ולעיתים מפתיעות, לגבי השימוש בשיטות דירוג שונות. מאמר זה מבקש להביא תובנות אלה בפני עורכי מכרזים.

ענת גופן ועודד סטקלוב

לפי תאוריית הבירוקרטיה הייצוגית (Representative Bureaucracy) מאפייני הרקע של עובדי ארגון ציבורי משפיעים על החלטות הארגון ועל אופן התנהלותו. מחקרנו מתמקד בייצוג נשים בשלטון המקומי בישראל ובוחן את הקשר שבין ייצוג פסיבי, כלומר מספר הנשים המכהנות בתפקידי מפתח לבין ייצוג אקטיבי, כלומר קידום העדפות המדיניות בקרב נשים. ספציפית, נבחנים ארבעה תפקידי מפתח: שניים מהם תפקידים פוליטיים: חברות מועצה ברשות וראשת הרשות המקומית, ושניים מהם תפקידים פקידותיים: מנכ"לית וגזברית הרשות המקומית. קידום העדפות נשים נמדד לפי שיעור ההוצאה העצמית על חינוך ועל רווחה ברשות המקומית מתוך סך תקציב הרשות, זאת על בסיס ממצאי מחקרים קודמים המצביעים על חינוך ורווחה כתחומי מדיניות מועדפים בקרב נשים. ממצאי המחקר אינם מצביעים על קשר בין ייצוג פסיבי וייצוג אקטיבי בהקשר של רווחה. להבדיל, נמצא כי מספר גבוה יותר של נשים בתפקידי המפתח הבכירים ברשות (ראשת רשות, מנכ"לית או גזברית), מתואם עם הוצאה עצמית גבוהה יותר של הרשות על חינוך. יתרה מכך, מנכ"לית הרשות היא הגורם המביא לגידול מובהק בתקציב הרשות המופנה לחינוך. ממצאים אלו מעלים תובנה לפיה מדיניות אשר תעודד מינוי מנכ"לית אישה ברשויות מקומיות תוכל להוביל לקידום העדפות מדיניות בקרב תושבות הרשות.

Volume 7